Die Verfassung ist das Grundgesetz eines Staates. Die Männer und Frauen,
die sie 1948 beschlossen haben, waren geprägt von Krieg, Faschismus und
Nationalsozialismus. Sie schworen sich: Das darf nie wieder geschehen!
Vor diesem historischen Hintergrund entstand die italienische Verfassung. Sie gilt bis heute als eine der bedeutendsten Staatsverfassungen Europas, da sie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Gleichheit der Bürger garantiert. Um die Verfassung zu ändern, braucht es eine Zweidrittelmehrheit in beiden Parlamentskammern. Wird nur die absolute Mehrheit (also 50 % + 1 Stimme der Mitglieder der jeweiligen Kammer erreicht, kann eine Volksabstimmung, ein Referendum, angefordert werden und so kam es auch. Und genau das erwartet uns im März – zur geplanten Justizreform.

Die italienische Regierung unter Ministerpräsidentin Giorgia Meloni treibt seit Längerem eine weitreichende Reform des Gerichtswesens (Magistratur), der dritten Gewalt in der Demokratie voran. Hintergrund ist ein tiefes Misstrauen großer Teile der rechtskonservativen Regierungskoalition gegenüber der bisherigen Justiz, die von ihr als politisch voreingenommen wahrgenommen wird. Aber das ist noch nicht alles: Das sogenannte „Premierato“ und damit zusammenhängend eine Reform des Wahlsystems stehen gleichfalls in den Startlöchern. Mit „Premierato“ ist die Direktwahl des Ministerpräsidenten gemeint. Meloni möchte zugleich auch eine Reform des Wahlsystems erreichen und denkt an ein Proporz-System, das der Regierungskoalition mit mehr als 40 % der Stimmen einen Mehrheitsbonus zuschreibt, sodass diese
55 % der Sitze im Parlament erreicht, was stabile Mehrheiten begünstigen würde. Am Ende ist auch dazu in der nächsten Zeit eine Volksabstimmung zu erwarten.

Die Verfassung ist ein hohes Gut
Das Versprechen, eine starke Figur an die Spitze des Staates zu stellen, die praktisch allmächtig und alleinverantwortlich sein wird, entspreche dem populistischen Zeitgeist, sagt Francesco Palermo. „Vereinfachung der Entscheidungsprozesse und starke Persönlichkeiten sind im Moment attraktiver als Gegengewichte und Respekt der Vielfalt“, so der Verfassungsrechtler. Ähnlich sieht es der langjährige Senator und Autonomieexperte Oskar Peterlini: „Der nächste große Schritt ist das Referendum zur Direktwahl des Ministerpräsidenten, ein Schritt, der die Macht des Ministerpräsidenten so stärkt, dass der Weg zu autoritären Systemen nicht mehr weit ist, wie uns die Diktaturen auf der Welt, letztlich sogar die USA vorführen. Zu viel Macht in einer Hand tut nicht gut.“ Und zum Justizreferendum im März sagt Peterlini: „In Wirklichkeit geht es der Regierungsmehrheit um einen langfristigen Plan, die Justiz zu schwächen und die Staatsanwaltschaft unter ihre Kontrolle zu bringen.“

Worüber stimmen wir am
22. und 23. März ab?
Seit der Verfassung von 1948 sind Richter und Staatsanwälte in Italien Teil einer einheitlichen Magistratur. Nach den Erfahrungen mit dem Faschismus wollten die Verfassungsväter und -mütter eines um jeden Preis verhindern: dass politische Macht die Justiz kontrolliert. Ihre Antwort war eindeutig: Richter und Staatsanwälte bilden eine einheitliche Berufsgruppe, die „Magistratur“, mit weitgehender Selbstverwaltung. Vor allem unter Berlusconi kam es aber zu großen Konflikten zwischen Politik und Justiz, der die Justiz als politisch motiviert scharf angriff.

Nur eine Justizreform?
Im Zentrum der nach Justizminister benannten Nordio-Reform steht die strikte Trennung der Laufbahnen von Richtern und Staatsanwälten. Was bislang eine gemeinsame Karriere war, soll künftig zwei völlig getrennte Wege darstellen: getrennte Auswahlverfahren, getrennte Laufbahnsysteme, kein Rollenwechsel mehr möglich. Die Regierung argumentiert, ein Richter erscheine dadurch als wirklich neutraler „Dritter“ zwischen Anklage und Verteidigung. Die Nähe zwischen Staatsanwalt und Richter, so die Befürworter, haben bisher Zweifel an der Unparteilichkeit genährt. Noch gravierender ist der zweite Pfeiler der Reform: die Neuordnung der Justizselbstverwaltung. Der bisher einheitliche „Consiglio Superiore della Magistratura“ (CSM), Oberster Gerichtsrat und Herzstück der richterlichen Unabhängigkeit, soll in zwei Räte aufgespalten werden – einen für Richter, einen für Staatsanwälte. Beide entscheiden künftig getrennt über Karrieren, Beförderungen und Versetzungen. Auch das Disziplinarsystem wird ausgelagert: Eine neue „Alta Corte Disciplinare“ soll Verfahren gegen Magistraturangehörige übernehmen. Damit wird die Kontrolle über die Justiz neu verteilt. Besonders sensibel ist die geplante Neubesetzung dieser Gremien. Mitglieder sollen nicht mehr primär durch interne Wahlen der Magistratur bestimmt werden. Stattdessen werden Kandidatenlisten parlamentarisch festgelegt, aus denen dann per Los ausgewählt wird. Die Regierung präsentiert das als Mittel gegen interne Seilschaften und Machtzirkel („correnti“) innerhalb der Justiz.
Das bestätigende Referendum
Dass in den zwei Parlamentskammern für diese geplante Reform keine ausreichende Mehrheit gefunden wurde, wirft Fragen auf und macht nachdenklich. Nun wird die Entscheidung dem Volk überlassen. Das heißt: jenen, die zur Wahl gehen. Dabei handelt es sich bei der Volksabstimmung im März um ein sogenanntes „bestätigendes Referendum“. Eine Mindestbeteiligung ist nicht nötig – die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheidet. Sollte das Referendum positiv ausgehen, dann wäre das wohl die größte Änderung des italienischen Justizsystems seit 1948.
Demokratie braucht eine starke und unabhängige Justiz

Die Reform der Justiz ist keine Lappalie, greift sie doch in die Verfassung ein. Darüber sprach die BAZ mit dem Politikwissenschaftler und Oberschullehrer Paolo Debertol.

Am 22. und 23. März findet das Referendum zur Reform der Justiz statt. Warum muss das Volk über die Justiz entscheiden, war das Parlament überfordert?
Paolo Debertol: Das Parlament konnte sich oder wollte sich nicht auf eine gemeinsame Reform einigen. Zu verschieden waren die Vorstellungen einer Justizreform, von der man ja seit mindestens 20 Jahren spricht.
Darum konnte schlussendlich nur eine absolute Mehrheit in beiden Kammern erreicht werden und nicht die erforderliche Zweidrittelmehrheit, um die Verfassungsreform ohne Volksabstimmung durchzudrücken. Die republikanische Verfassung von 1948 hat durch die Einführung des CSM („Consiglio Superiore della Magistratura – Oberster Gerichtsrat“) die Unabhängigkeit der Magistratur (also der Richter und der Staatsanwälte), die sich über dieses Verfassungsorgan selbst verwalten, gestärkt und volle Unabhängigkeit der Justiz sichergestellt.

Wird durch die geplante Justizreform dieser Schutzmechanismus nicht ausgehebelt?
Die Reform hebelt diesen Schutzmechanismus noch nicht aus.
Sie schwächt aber die Position des CSM, indem diesem Selbstverwaltungsorgan der Magistratur eine wichtige Zuständigkeit genommen wird – jene der Disziplinarmaßnahmen gegen Richter und Staatsanwälte. Diese Zuständigkeit wird einem neu eingeführten „Hohem Disziplinargericht“ („Alta Corte Disciplinare“) übertragen. Außerdem sinkt die Autorität der durch die Reform vorgesehenen neuen und getrennten Selbstverwaltungsorgane der Staatsanwälte und der Richter, weil sie ausgelost und nicht mehr gewählt werden sollen.
Die geplante Reform verbessert weder Verfahrensdauer noch Kosten noch die Sicherheit der Bürger. Warum beschäftigt sich die Politik stattdessen mit Karrierefragen der Richter und Staatsanwälte?
Das ist eine gute Frage. Die Regierung gibt zwar vor, dass diese Reform die Effizienz der Justiz in Italien verbessern wird, dem ist aber nicht so. Diese Reform geht die derzeitigen Probleme wie Verfahrensdauer und Kosten nicht im Geringsten an. Die Regierung gibt auch vor, dass nur durch eine Trennung der beiden Magistratslaufbahnen – also in eine Laufbahn für Richter und eine für Staatsanwälte – Anklage und Verteidigung auf gleicher Ebene gestellt werden könnten. Doch auch hier ist die Regierung nicht glaubwürdig. Bereits jetzt sind die Möglichkeiten eines Wechsels zwischen Staatsanwaltslaufbahn und Richterlaufbahn sehr beschränkt. Ein Staatsanwalt darf nur ein einziges Mal in die Laufbahn eines Richters wechseln und umgekehrt. Die tatsächlichen Wechsel der Laufbahn pro Jahr sind kaum der Rede Wert und betreffen etwa 0,5 % der Magistrate, Tendenz sinkend.

Was will die Regierung dann mit dieser Reform?
Es ist augenscheinlich, dass hinter dieser Reform ganz andere Gedenken stecken – die Effizienz der Justizmaschinerie und die Gleichstellung von Anklage und Verteidigung sind es sicherlich nicht. Ein weiterer Punkt, den die Regierung angibt, ist die Bekämpfung der Seilschaften innerhalb der Magistratur bezüglich Einstellungen, Zuteilungen, Versetzungen, Beförderungen und Disziplinarmaßnahmen.
Dies soll durch die Auslosung der Mitglieder des jeweiligen Obersten Gerichtsrates der Staatsanwälte und des Obersten Gerichtsrates der Richter sowie der „Alta Corte Disciplinare“ erreicht werden. Vielleicht kann dadurch der Einfluss der Seilschaften etwas abgeschwächt, aber nicht beseitigt werden. Was mich bei der Auslosung der Mitglieder mehr besorgt, ist der Autoritätsverlust der drei neuen Selbstverwaltungsorgane. Welche Autorität werden die Obersten Gerichtsräte und das Hohe Disziplinargericht noch genießen, wenn ihre Mitglieder nur noch ausgelost und nicht mehr gewählt werden?

Welche Folgen hat das Referendum für unseren Alltag?
Diese Reform spielt im Alltag der Bürger und Bürgerinnen wohl kaum eine Rolle, außer … es handelt sich um einen ersten Schritt einer viel umfassenderen Reform, die eine Unterordnung der Staatsanwälte dem Justizminister gegenüber anstrebt.

Kritiker sagen, diese Reform könnte die Unabhängigkeit der Justiz einschränken.
Wenn man diese Reform nicht als eine auf sich beschränkte Reform ansieht, sondern als den ersten Schritt einer umfassenderen Umstrukturierung der Justiz, dann könnte an der Kritik tatsächlich etwas wahr sein. Wir bewegen uns hier zwar im spekulativen Bereich, doch ist eine weiter reichende Umstrukturierung der Justiz von Seiten der Regierung Meloni gar nicht unwahrscheinlich angesichts ihrer Versuche, die Macht der Exekutive zu stärken (Stichwort „Premierato“). Der Umstrukturierungsplan könnte folgendermaßen aussehen: Erstens: Klare Trennung der Magistratur in Staatsanwälte und Richter und Einrichtung von zwei getrennten Selbstverwaltungsorganen. Zweitens: Einverleibung der Staatsanwälte ins Justizministerium, Unterordnung dem Justizminister gegenüber und Auflösung des Selbstverwaltungsorgans der Staatsanwälte. Fazit: Die Unabhängigkeit der Staatsanwälte wäre damit aufgehoben und der Justizminister hätte Weisungsbefugnis über sie, wodurch eine Anklage gegen die Regierung und öffentliche Verwaltung sehr unwahrscheinlich wird.

Was sollte der Bürger wissen, um eine gute Entscheidung zu treffen?
Regierungen mit autoritärem Hang sind eine unabhängige Magistratur ein Dorn im Auge. Ohne Kontrolle vonseiten der Magistratur und im Spezifischen vonseiten der Staatsanwaltschaft ist Machtmissbrauch einfacher und wahrscheinlicher.

Gibt es Beispiele dafür?
Polen und Ungarn liefern dafür gute Beispiele. In den acht Regierungsjahren der nationalkonservativen Partei „PiS“ von 2015 bis 2023 wurden in Polen die Staatsanwälte dem Justizministerium und somit der Regierung untergeordnet. Der Justizminister ist selbst Generalstaatsanwalt und damit oberster Chef der Staatsanwaltschaft und gegenüber den untergeordneten Staatsanwälten weisungsbefugt. Die Bekämpfung von Machtmissbrauch ist wesentlich erschwert. In Ungarn wird der Generalstaatsanwalt vom Parlament, also von der amtierenden Regierungsmehrheit, ernannt und steht damit der Regierung sehr nahe und damit ist eine Kontrolle nicht mehr gegeben.

Es braucht keine Mindestbeteiligung bei diesem Referendum. Ist es aber vertretbar, dass eine kleine Mehrheit das Justizsystem für alle ändert?
Eine Mehrheit ist in der Demokratie immerhin eine Mehrheit. Dennoch haben unsere Ver­fas­sungsväter vorgesehen, dass Verfassungsänderungen nicht von vorübergehenden und knappen Mehrheiten vorgenommen werden sollen, sondern höheren Zuspruch haben sollten. So kommt es, dass einerseits die Zweidrittelmehrheit erfordert wird, und andererseits, sollte diese nicht erreicht werden, eine bestätigende Volksabstimmung stattfinden kann. Und genau dieser Fall ist eingetreten. Nun kann sich die Wählerschaft direktdemokratisch an der Verfassungsreform beteiligen und entscheiden, ob sie diese befürwortet oder nicht. Jeder sollte sich am 22. oder 23. März der Verantwortung bewusst sein.
Interview: Josef Prantl